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推動制度集成創(chuàng)新是建設海南自由貿(mào)易港的重大任務。從海南的實際情況看，要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，重在解放思想，重在大膽創(chuàng)新。

智庫觀點 遲福林

自由貿(mào)易港是高水平開放政策與制度體系安排，推動制度集成創(chuàng)新是建設海南自由貿(mào)易港的重大任務。從海南的實際情況看，要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，重在解放思想，重在大膽創(chuàng)新。

處理好“重要開放門戶”戰(zhàn)略目標與“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位的內(nèi)在關系

打造引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶，是中央建立海南自由貿(mào)易港的重大戰(zhàn)略目標，是海南自由貿(mào)易港的重大戰(zhàn)略任務。“三區(qū)一中心”是海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略定位，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的基本要求與行動目標。

海南自由貿(mào)易港作為我國“重要開放門戶”，就是要充分發(fā)揮海南獨特的區(qū)位優(yōu)勢以及背靠超大規(guī)模國內(nèi)市場的優(yōu)勢，以加強海南和東南亞產(chǎn)業(yè)合作為重點，提升海南面向泛南海區(qū)域的重要影響力。盡快形成“重要影響力”是打造“重要開放門戶”的重大任務。比如以構建數(shù)字經(jīng)濟網(wǎng)絡為重點打造數(shù)字經(jīng)濟制高點;以泛南海郵輪旅游為重點形成對東南亞旅游市場的輻射力、影響力;以建立面向東南亞的熱帶農(nóng)產(chǎn)品保鮮、加工、儲藏基地為重點打造熱帶農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點;以洋浦港為依托，打造以油氣為重點的海上運輸、儲藏、加工、交易中心;充分發(fā)揮博鰲亞洲論壇的帶動力、影響力，打造區(qū)域性人文交流平臺。由此，把握大局，自覺服務國家重大戰(zhàn)略實施，才能贏得海南發(fā)展的重要機遇，才能開拓海南自由貿(mào)易港建設新局面，在服務重大國家戰(zhàn)略中拓展自身發(fā)展空間。

把握好高水平開放與制度集成創(chuàng)新的融合關系

海南自由貿(mào)易港要建立以貿(mào)易和投資自由便利為重點的政策與制度體系，打造我國新時代對外開放新高地。當前，我國擴大開放的重點是制度型開放。制度型開放是更高水平的開放，是以服務業(yè)為重點的開放，是以適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構為特點的開放。從海南的實際出發(fā)，海南有條件、有能力在全國以服務貿(mào)易為重點的開放轉(zhuǎn)型中扮演重要角色，發(fā)揮示范引領作用。推進海南自由貿(mào)易港建設，就是要主動適應國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構等新趨勢，對標世界最高水平開放形態(tài)，打造制度型開放新高地。

制度集成創(chuàng)新是高水平開放的內(nèi)在需求。制度集成創(chuàng)新具有系統(tǒng)性、融合性的主要特點。把握制度集成創(chuàng)新的著力點，核心是“集成”，以形成制度創(chuàng)新的放大效應。

利用好國內(nèi)與國際兩個市場的優(yōu)勢

如何處理好海南自由貿(mào)易港建設中的國內(nèi)與國際兩個大市場，這是十分重要的事情。第一，要發(fā)揮背靠14億人國內(nèi)大市場的突出優(yōu)勢，使國人不出國門就能享受國際化產(chǎn)品與服務。第二，海南自由貿(mào)易港要面向國際市場。從長遠看，要形成具有國際競爭力的開放政策和制度，積極吸引全世界投資者到海南投資興業(yè)，集聚全球優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素與企業(yè)，提升對全球及區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈的管理服務能力。從短期看，要盡快提升海南經(jīng)濟流量，形成以東南亞為重點的境外經(jīng)濟腹地，在加快自身經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，盡快培育具有海南特色的合作競爭新優(yōu)勢。第三，充分利用特殊的政策與制度安排，使海南自由貿(mào)易港逐步成為國內(nèi)市場與國際市場的重要連接點。一方面，充分利用特殊開放政策與制度安排，有效破解國內(nèi)居民對服務型消費“有需求、缺供給”的突出矛盾，使海南成為釋放內(nèi)需潛力的重要地區(qū)。另一方面，要充分利用中央賦予海南的貿(mào)易投資自由化便利化、稅收等政策與制度，更加積極地參與國際分工、拓展國際市場，推動自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

處理好海南自由貿(mào)易港建設中政府與市場的關系

政府在經(jīng)濟領域的主要職責是制定規(guī)則、標準，推動市場有序放開。以免稅購物為例，未來，政府的主要職責是制定免稅購物市場標準、嚴格監(jiān)管，實現(xiàn)企業(yè)間的充分競爭。只有這樣，才能盡快形成免稅購物的市場體系。

要在維護公平競爭的市場環(huán)境中更好發(fā)揮政府作用，同時，最大限度激發(fā)各類市場主體活力。經(jīng)濟活動要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，尤其是要搞活市場、搞活經(jīng)濟，更要注重遵循市場經(jīng)濟規(guī)律。

把握好“放得開”與“管得住”的關系

一方面，“一線完全放開、二線高效管理”是國際自由貿(mào)易港的突出特征。另一方面，“放開、搞活”是海南自由貿(mào)易港建設最大的實際需求。“管得住才能放得開”，這句話從原則上講是對的，但“管住”不是“管死”，不能把“管得住才能放得開”絕對化。

海南自由貿(mào)易港建設初期的突出矛盾是“一線”全面放開更具迫切性、戰(zhàn)略性。海南是一個島嶼經(jīng)濟體，在缺乏市場流量、產(chǎn)業(yè)基礎比較薄弱的情況下，如果將“二線管住”作為開局階段的首要任務，就難以實現(xiàn)海南自由貿(mào)易港建設開篇布局的突破。未來，我國面臨的國際形勢將更加復雜。能否利用重要時間窗口期，在海南自由貿(mào)易港開局的頭幾年實現(xiàn)“一線”全面放開，是搞活市場、搞活經(jīng)濟，提升物流、人流、資金流的關鍵。

此外，要在“一線”放開中逐步形成“二線”高效、科學管住的制度安排。這需要從實際出發(fā)，處理好“一線”與“二線”的關系，在“一線”放開中逐步明確“二線”管理的重點、措施、制度。

處理好“早期安排”中重點園區(qū)建設與全島產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關系

當前，產(chǎn)業(yè)基礎仍然薄弱是海南自由貿(mào)易港建設面臨的突出矛盾。2019年，海南服務業(yè)增加值3129.54億元，僅相當于上海的11.2%、北京的10.6%、廣東的5.2%。為此，要把重點推進園區(qū)建設與加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是服務業(yè)市場開放作為“早期安排”的重中之重。

“早期安排”政策向重點園區(qū)傾斜的目的是拉動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一方面，由于海南市場體系不完善，以重點園區(qū)為主承接“早期安排”政策對產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的帶動作用。另一方面，園區(qū)發(fā)展的關鍵也在于產(chǎn)業(yè)。

“早期安排”要注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全島布局，調(diào)動全島各個方面，尤其是調(diào)動市縣的積極性。要以產(chǎn)業(yè)為重點統(tǒng)一規(guī)劃全島資源和空間布局，優(yōu)化整體資源配置、完善城鄉(xiāng)分工體系，實現(xiàn)“六個統(tǒng)一”，顯著提升包括市縣、農(nóng)村在內(nèi)的全省資源利用效益，形成海南發(fā)展的整體優(yōu)勢。

著力處理好海南自由貿(mào)易港建設中城市與農(nóng)村的關系

海南自由貿(mào)易港的實施范圍為海南島全島，意味著包括農(nóng)村。但是海南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較低，盡管已經(jīng)基本實現(xiàn)了“品種革命”，但是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式、組織方式、運輸方式尚未發(fā)生重要變革。工業(yè)化程度低，嚴重影響了生產(chǎn)關系、生產(chǎn)方式的變革，并使熱帶農(nóng)業(yè)價值大打折扣。落實中共中央、國務院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》所提出的“打造全球熱帶農(nóng)業(yè)中心”，仍是一篇需要著力破題的大文章。

海南80%的土地、60%的戶籍人口、20%的產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村。由于發(fā)展相對滯后，再加上城鄉(xiāng)關系尚未有實質(zhì)性突破，使土地資源利用效率比較低下。充分釋放農(nóng)村資源潛力，關鍵是制度創(chuàng)新?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村發(fā)展的主線，土地是核心，人才是關鍵。在建設海南自由貿(mào)易港的背景下，如果農(nóng)村改革不出大招、實招，如果不采取某些特殊辦法，就難以真正搞活農(nóng)村市場，難以充分釋放海南巨大的土地資源潛力。

客觀判斷海南自由貿(mào)易港建設面臨的短期風險與中長期風險

當前，海南自由貿(mào)易港開局確實面臨著某些風險，但從服務國家重大戰(zhàn)略出發(fā)，客觀判斷自由貿(mào)易港建設面臨的風險，還需要研究：在海南產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、市場流量不大、營商環(huán)境有待改善的特定背景下，如何盡快改善營商環(huán)境、如何盡快采取相關重大舉措，增強海南自由貿(mào)易港的吸引力。

在疫情嚴重沖擊經(jīng)濟全球化和國際政治經(jīng)濟格局深刻復雜變化的特定背景下，吸引境外投資者，尤其是有實力的企業(yè)來海南自由貿(mào)易港投資，存在很大的不確定性。在這樣一個大環(huán)境下，建設海南自由貿(mào)易港既具有迫切性、戰(zhàn)略性，又凸顯嚴峻性、挑戰(zhàn)性。

客觀、清醒地估計海南自由貿(mào)易港建設的短期風險和中長期風險至關重要。要在把握什么是短期風險、什么是中期風險的基礎上從長計議;客觀分析判斷哪些是主要矛盾、哪些是次要矛盾，哪些是常規(guī)性問題、哪些是突出問題，不能把常規(guī)性問題變成主要問題。唯有這樣，才有利于客觀分析矛盾與問題，從而找出解決這些矛盾與問題的有效辦法。

解決好現(xiàn)行體制與政策落實的關系

政策與體制不協(xié)調(diào)是海南改革發(fā)展的突出矛盾。從海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30多年實踐看，只賦予某些政策和推進產(chǎn)業(yè)開放而沒有重大制度創(chuàng)新，沒有充分的改革開放自主權，很多特殊政策是難以落實到位的。

關鍵是形成想干事、能干事的發(fā)展環(huán)境與制度安排。海南要在中央和國家有關部門的支持下，“大膽試、大膽闖、自主改”，開創(chuàng)海南自由貿(mào)易港建設新局面。要盡快形成與建設海南自由貿(mào)易港相適應的發(fā)展環(huán)境。同時，加快在行政體制改革、公務員管理制度改革等方面推出重大舉措，形成行政效率明顯提升的體制保障。

此外，盡快出臺《海南自由貿(mào)易港法》。《海南自由貿(mào)易港法》是海南自由貿(mào)易港建設的主體法，具有海南自由貿(mào)易港建設“基本法”“授權法”“框架法”“創(chuàng)新法”的突出特點。

客觀總結(jié)建省辦經(jīng)濟特區(qū)的歷史經(jīng)驗與全面吸取歷史教訓

建省辦經(jīng)濟特區(qū)之初，產(chǎn)生海南“房地產(chǎn)泡沫”的重要原因在于當初走向大開放期望的落空。1988-1992年，每年大約有上萬家或者數(shù)萬家企業(yè)來海南登記注冊。在這種情況下，解決辦公用房成為突出矛盾，才出現(xiàn)了炒辦公樓的現(xiàn)象。1993年以后，海南開放政策發(fā)生變化，大批企業(yè)逐步撤出海南，造成“房地產(chǎn)泡沫”。客觀地講，房地產(chǎn)是一個表層現(xiàn)象而不是問題根源。如果只是把“板子”打在“房地產(chǎn)泡沫”上，就很難抓住問題的本質(zhì)。實踐一再說明，擴大開放才是海南最大的希望。

產(chǎn)業(yè)開放與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是吸引人才、投資的基礎與前提。1990-1992年，每年大約有200億-250億元的短期資本進入海南。但是，沒有產(chǎn)業(yè)項目，難以找到產(chǎn)業(yè)投資機會，使得大多數(shù)短期資本炒股票、炒房地產(chǎn)。目前，有一部分短期資本已開始進入海南，要盡快出臺產(chǎn)業(yè)項目清單，引導投資，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

重在政策與制度創(chuàng)新。“十萬人才下海南”，當時一項制度創(chuàng)新起了重大作用，即只要是專業(yè)人才，來海南可以重建檔案。就這樣一項政策與制度創(chuàng)新，在吸引人才中產(chǎn)生了較大作用?？偨Y(jié)實踐經(jīng)驗，要吸引大批人才并真正發(fā)揮其才能，關鍵靠人才發(fā)展的制度創(chuàng)新，靠企業(yè)主體，靠市場活力。

抓住重大機遇，不要重蹈歷史覆轍，需要的是：解放思想，大膽創(chuàng)新;抓住機遇，重在落實;時不我待，主動作為。

[作者系中國(海南)改革發(fā)展研究院院長]